Diritto processuale civile
Procedimenti speciali
19 | 12 | 2024
Il sindacato del giudice sulla domanda di protezione internazionale di richiedente proveniente da paese designato come sicuro
Valerio de Gioia
Con sentenza n. 33398 del 19 dicembre 2024, la prima sezione civile della Corte di Cassazione ha affermato che il giudice, dinanzi al quale sia stato impugnato il diniego di protezione internazionale, in tanto può attivare il proprio sindacato sulla qualificazione, ad opera del decreto ministeriale, del paese di origine del richiedente come sicuro, in quanto l’inserimento nella lista di cui al decreto ministeriale e la conseguente designazione siano rilevanti e decisivi rispetto alla spettanza della protezione al singolo e abbiano conseguenze, in concreto, in ordine al diritto a un ricorso effettivo. In ogni caso, inoltre, affinché possa sorgere il dovere di cooperazione si appalesa pur sempre necessario l'assolvimento, da parte del richiedente, dell'onere di allegazione e di presentare una domanda che possa qualificarsi quale richiesta di protezione internazionale, in relazione ai fatti dedotti. La designazione del paese terzo come sicuro è rilevante se, ad esempio, il richiedente, nell’invocare una circostanza attinente alla protezione internazionale (timore di persecuzione o danno grave), sostanzialmente contesta che il paese di origine sia sicuro per rilievi d’ordine generale. In tal caso, le ragioni addotte a sostegno della domanda riguardano, non gravi motivi relativi a una sua situazione particolare, ma una situazione di ordine generale, concernente intere categorie di cittadini o zone di quel dato paese. Nell’orizzonte di attesa di un caso siffatto, per garantire al richiedente un ricorso effettivo in ordine alla decisione sulla sua domanda di protezione internazionale, la designazione come sicuro del paese di origine dello straniero riveste un carattere rilevante e decisivo nell’ambito della complessiva controversia. Il giudice ordinario deve allora poter esaminare la compatibilità, con la disciplina europea e nazionale, del decreto ministeriale, nella parte in cui designa quel paese terzo come sicuro, e rilevarne gli eventuali vizi, anche per un motivo diverso da quello dedotto originariamente dalla parte, essendo ciò necessario ai fini dell’accertamento del diritto invocato. In altri termini, il giudice ordinario, investito di una domanda di tale tenore, si trova al cospetto di un rapporto complesso tra il richiedente protezione e la pubblica amministrazione, da cui il diritto fondamentale è inciso. L’impatto del decreto ministeriale sui paesi sicuri sulla concreta tutelabilità del diritto invocato fa scattare il potere dovere di disapplicare l’atto presupposto, sempre che ne sia riscontrato il contrasto con la normativa europea o con la pertinente disciplina legislativa nazionale. Pertanto, il giudice, per poter disapplicare, in parte qua, il decreto ministeriale, deve verificare, preliminarmente, se la designazione possa rappresentare l’elemento decisivo. Deve, dunque, accertare se sussista un’incidenza diretta di tale qualificazione ai fini dell’esame della domanda attraverso un ricorso giurisdizionale effettivo che garantisca la giustizia della decisione; in altre parole, se la ragione del rigetto non sia basata su un esame individuale della domanda, ma sul mero rilievo che il ricorrente proviene da un paese sicuro. Diverso è il caso in cui il richiedente abbia addotto, a sostegno della domanda, “gravi motivi per ritenere che quel Paese non è sicuro per la [sua] situazione particolare”, come prevede il comma 5 dell’art. 2-bis, D.L.vo n. 25 del 2008, in continuità con l’art. 36 della direttiva n. 2013/32/UE, là dove si riferisce alla invocazione di “gravi motivi per ritenere che quel paese non sia un paese di origine sicuro nelle circostanze specifiche in cui si trova il richiedente stesso e per quanto riguarda la sua qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95/UE”. In tale evenienza, ciò che rileva non è tanto la valutazione, generale e costante, di sicurezza del paese come operata dallo Stato membro, quanto, piuttosto, la situazione di fatto della sicurezza nei confronti del singolo richiedente in ragione della sua peculiare situa zione. La conseguenza di avere fondato la domanda sulle circostanze specifiche in cui si trova il richiedente stesso, è il venir meno della presunzione relativa di sicurezza che a quella designazione normalmente si ricollega. Non si pone più un problema di rilevanza, e di conseguente disapplicazione, della valutazione governativa, perché, nella fase giurisdizionale conseguente all’impugnazione del diniego di protezione inter nazionale, con riguardo alla situazione personale del singolo, il potere-dovere del giudice è il pieno potere cognitorio, rafforzato sotto il profilo della cooperazione istruttoria, potendo il giudice addivenire a un completo accertamento, questa volta in fatto, della condizione soggettiva del richiedente, tale da integrare i gravi motivi. Pertanto, con riferimento al caso specifico, il giudice può sempre accertare, a prescindere dalla disapplicazione, ragioni di carattere individuale che depongano per una situazione di insicurezza che caratterizza il singolo richiedente. In questo senso indirizza la giurisprudenza di legittimità, quando osserva che l'inserimento del paese di origine del richiedente asilo nell’elenco dei paesi sicuri non preclude allo stesso la possibilità di dedurre la propria provenienza da una specifica area del paese stesso interessata a fenomeni di violenza ed insicurezza generalizzata che, ancorché territorialmente circoscritti, possono essere rilevanti ai fini della concessione della protezione internazionale o umanitaria, né esclude il dovere del giudice, in presenza di una simile allegazione, di procedere all'accertamento in concreto della pericolosità di detta zona e sulla rilevanza dei predetti fenomeni (Cass. civ., sez. I, 14 novembre 2019, n. 29914). Nelle controversie in materia di riconoscimento della protezione, ai sensi dell’art. 35-bis, D.L.vo n. 25 del 2008, anche nella fase cautelare, se il giudice accerta che il richiedente ha addotto gravi motivi per ritenere che quel paese non è sicuro per la sua situazione particolare, la sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato non richiede, immancabilmente, la disapplicazione del decreto ministeriale, ben potendo avere rilevanza assorbente e decisiva, nel senso della concessione della tutela interinale, l’invocazione di elementi relativi alla persona o al gruppo sociale di appartenenza, tali da superare la presunzione relativa determinata dall’inserimento del paese di origine nella lista.
La Suprema Corte, dunque, nel ribadire che il giudice ordinario è il garante dell’effettività, nel singolo caso concreto al suo esame, dei diritti fondamentali del richiedente asilo, ha affermato che è riservata al circuito democratico della rappresentanza popolare la scelta politica di prevedere, in conformità della disciplina europea, un regime differenziato di esame delle domande di asilo per gli stranieri che provengono da paesi di origine designati come sicuri. Il giudice ordinario, quindi, non può sostituirsi al Ministro degli affari esteri. Non può neppure annullare con effetti erga omnes il decreto ministeriale. Può tuttavia, nell’ambiente normativo anteriore al D.L. 23 ottobre 2024, n. 158, e alla L. 9 dicembre 2024, n. 187, in sede di esame completo ed ex nunc, valutare la sussistenza dei presupposti di legittimità di tale designazione, ed eventualmente disapplicare in via incidentale, in parte qua, il decreto ministeriale recante la lista dei paesi sicuri (secondo la disciplina ratione temporis), allorché la designazione operata dall’autorità governativa contrasti in modo manifesto, tenuto conto delle fonti istituzionali qualificate di cui all’art. 37 della direttiva 2013/32/UE, con i criteri di qualificazione stabiliti dalla normativa europea o nazionale. Inoltre, a garanzia dell’effettività del ricorso e della tutela, il giudice conserva l’istituzionale potere cognitorio, ispirato al principio di cooperazione istruttoria, là dove il richiedente abbia adeguatamente dedotto l’insicurezza nelle circostanze specifiche in cui egli si trova. In quest’ultimo caso, pertanto, la valutazione governativa circa la natura sicura del paese di origine non è decisiva, sicché non si pone un problema di disapplicazione del decreto ministeriale.
