Diritto amministrativo
Procedimento amministrativo
27 | 04 | 2021
I limiti alla convalida del provvedimento viziato da difetto di motivazione
Cristina Tonola
La sesta sezione del Consiglio di
Stato, con sentenza del 27 aprile 2021, n. 3385, ha chiarito se e in quali
limiti l'amministrazione possa operare la conservazione dell'atto
amministrativo mediante un nuovo atto integrativo della motivazione
insufficiente.
L'art. 21-nonies, comma 2, L. 7
agosto 1990, n. 241 fa espressamente “salva la possibilità di convalida del
provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed
entro un termine ragionevole”.
Si tratta di un istituto che è espressione
del fenomeno della c.d. convalescenza e più in generale della categoria
dell'autotutela che trova il proprio fondamento nel principio di economicità e
conservazione dei valori giuridici nonché nella garanzia del buon andamento
dell’attività amministrativa. In virtù di esso, l’amministrazione ha la facoltà
di convalidare i propri atti affetti da vizi di legittimità attraverso non già atti
di modificazione strutturale,non configurabili in quanto la fattispecie si è
già integralmente conclusa, bensì attraverso l'emanazione di nuovi e autonomi provvedimenti
ad effetti retroattivi.
In termini generali, se non vi sono
dubbi circa la possibilità di emendare i vizi di tipo formale e procedimentale
di un atto amministrativo, ivi compreso quello di incompetenza (relativa),
devono ritenersi, invece, non sanabili i vizi che possono definirsi “sostanziali”,
derivanti cioè dall’insussistenza di un presupposto o requisito di legge,
ovvero dall’irragionevolezza e non proporzionalità del decisum, rispetto ai
quali la semplice dichiarazione dell’amministrazione di volerli convalidare non
può che rimanere priva di effetto; se, infatti, l'illegittimità attiene al
contenuto dell’atto, la stessa può essere eliminata solo attraverso la sua
riforma.
Alla luce di tale considerazione, emergono
i limiti entro i quali è possibile convalidare il vizio di insufficiente
motivazione: in particolare, devono essere ancora una volta distinte le ipotesi
in cui l'inadeguatezza della motivazione rifletta un vizio sostanziale ovvero equivalga
ad una insufficienza meramente giustificativo-formale. Da un lato, nel primo
caso, il difetto degli elementi giustificativi del potere in termini di
contraddittorietà, sviamento,travisamento o mancanza dei presupposti, non può
mai essere emendato e l'atto dovrà comunque essere annullato. Nel secondo caso,
invece, non sussistono ragioni per non riconoscere all’amministrazione la
possibilità di munire l'atto originario di una argomentazione giustificativa
sufficiente lasciandone ferma l'essenza dispositiva in quanto corretta sintesi
ordinatore degli interessi coinvolti nel procedimento.
Quanto alla emendabilità, tramite
l'atto di convalida, del vizio di motivazione nel corso di un giudizio già
instaurato per il suo annullamento, prima dell’entrata in vigore del codice del
processo amministrativo si riteneva che ciò fosse precluso in ragione delle preminenti
garanzie predisposte a tutela del cittadino leso dal provvedimento e del suo
diritto ad ottenere una decisione di annullamento del provvedimento viziato.
Nell'impianto del nuovo processo
amministrativo, tale esigenza è venuta meno con la previsione del
riconoscimento, in capo al privato, della possibilità di impugnare, mediante la
proposizione di motivi aggiunti, tutti i provvedimenti adottati in pendenza del
ricorso tra le stesse parti e connessi all'oggetto del ricorso stesso, essendo
ben possibile in tal modo domandare anche l'annullamento dell'atto come
convalidato adducendone la persistente illegittimità.
Questa soluzione risulta, peraltro,
conforme ai principi di effettività e concentrazione della tutela di cui all'art.
7, comma 7, D.L.vo 2 luglio 2010, n. 104, in virtù dei quali sono fatti
confluire all'interno dello stesso rapporto processuale tutti gli aspetti della
materia controversa dalla cui definizione possa derivare una risposta
definitiva alla domanda del privato di acquisizione o conservazione di un certo
bene della vita, consentendo di focalizzare l'accertamento sull'intera vicenda
di potere.
E ciò, evidentemente, anche in un’ottica deflattiva
del contenzioso.
Riferimenti Normativi:
