Diritto amministrativo
Processo amministrativo
07 | 08 | 2023
I presupposti per l'integrazione in sede giudiziale della motivazione dell'atto amministrativo
Giovanna Suriano
Con sentenza n.
7583 del 7 agosto 2023, la settima sezione del Consiglio di Stato ha ribadito
il principio secondo cui, nel processo amministrativo, l'integrazione in sede
giudiziale della motivazione dell'atto amministrativo è ammissibile soltanto se
effettuata mediante gli atti del procedimento - nella misura in cui i documenti
dell'istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano
ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta - oppure
attraverso l'emanazione di un autonomo provvedimento di convalida (art.
21-nonies, comma 2, L. 7 agosto 1990, n. 241).
È invece
inammissibile un'integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante
atti processuali, o comunque scritti difensivi.
La motivazione
costituisce, infatti, il contenuto insostituibile della decisione
amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata e, per questo, un
presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il
ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, L.
n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti (Cons.
Stato, sez. VI, 19 ottobre 2018, n. 5984). In particolare, “la motivazione del
provvedimento amministrativo rappresenta il presupposto, il fondamento, il
baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo
(art. 3 della l. 241/1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale
insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai
sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, il provvedimento affetto
dai c.d. vizi non invalidanti (si veda Cons. Stato, sez. III, 7 aprile 2014, n.
1629), non potendo perciò il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun
modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di
forma. La motivazione del provvedimento costituisce infatti “l’essenza e il
contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di
attività vincolata” (Cons. Stato, sez. III, 30 aprile 2014, n. 2247), e non può
certo essere emendata o integrata, quasi fosse una formula vuota o una pagina
bianca, da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc
dall’Amministrazione resistente nel corso del giudizio (Cons. Stato, sez. V,
10 settembre 2018, n. 5291).
Il giudice,
infatti, qualora escluda l’illegittimità del provvedimento impugnato sulla base
di rationes decidendi che non trovano fondamento nell’impianto motivazionale
dell’atto amministrativo, incorre nel vizio di ultrapetizione, oltre che nella
violazione del principio di separazione dei poteri ex art. 34, comma 2, c.p.a.
Sotto il primo
profilo, il principio della domanda di cui agli artt. 99 c.p.c. e 2907 c.c. -
espressione del potere dispositivo delle parti, completamento del principio di
corrispondenza tra chiesto e pronunciato in base alla regula juris di cui
all'art. 112 c.p.c. e pacificamente applicabile anche al processo
amministrativo - comporta che sussiste il vizio di ultrapetizione, quando
l'accertamento compiuto in sentenza finisce per riguardare un petitum ed una
causa petendi nuovi e diversi rispetto a quelli fatti valere nel ricorso e
sottoposti dalle parti all'esame del giudice, con conseguente negazione del
bene o dell’utilità richiesti dalla parte ricorrente per ragioni dalla stessa
non esternate.
La violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato emerge, altresì, qualora, ammettendo una integrazione postuma della motivazione sottesa al provvedimento, il giudice statuisca su una fattispecie oggettivamente diversa da quella prospettata nel provvedimento gravato, con evidente lesione dei diritti di difesa della controparte (Cons. Stato, sez. VI, 2 gennaio 2020, n. 28).
Sotto il secondo profilo, attinente alla violazione del principio di separazione dei poteri, il giudice, qualora abbia formulato argomentazioni a sostegno del provvedimento impugnato che ne alterano l’impianto motivazionale, emette una pronuncia su poteri non ancora esercitati, in violazione del disposto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a., venendo esaminata la legittimità di nuove questioni a sostegno della decisione censurata, non previamente decise dal competente organo amministrativo.
Riferimenti Normativi:
